Argentina: a falta de
inversiones, llueven decretos sobre los medios
Por Martín Becerra,
Profesor e investigador UNQ, UBA, Conicet.
Periodista, doctor en Ciencias de la Información por la Universidad Autónoma de
Barcelona. Para Revista Sin Permiso
N de la R: antes de entrar en tema es bueno destacar
que Martín Becerra fue un auxiliar muy importante que tuvieron los medios concentrados
a través de sus voceros para denostar la ley de medios audiovisules so pretexto
de que el gobierno kirchnerista intentaba con ella establecer una suerte de monopolio
propio.. Dicho esto, vamos a las lágrimas progresistas de un analista que ahora
llora por algo que todos sabíamos que iba a suceder..
Como toda decisión política, el decreto no
nace en el vacío. Como referencias previas, entonces, se recomienda la lectura
de “Recalculando” referido al balance de la implementación de la Ley de
Servicios de Comunicación Audiovisual, de este otro, “Restauración”, centrado
en los primeros y medulares decretos de Macri al inicio de su presidencia, y de
este más reciente, “Una brújula para las comunicaciones”, que evalúa el primer
año de gestión de Macri en comunicaciones.
Hubo que esperar al último día hábil de
2016 para que el presidente Mauricio Macri firmara el Decreto
1340/16 varias veces
anunciado como inminente entre octubre y diciembre por su ministro de
Comunicaciones, Oscar Aguad. Este decreto pretende corregir aspectos centrales
de la regulación dispuesta hace exactamente un año por el Decreto de Necesidad
y Urgencia (DNUs) 267/15 con el que el entonces flamante jefe de Estado
desguazó artículos cardinales las leyes de Servicios de Comunicación
Audiovisual 26522 aprobada por el Congreso en 2009 y de Telecomunicaciones y
TIC 27078 sancionada en 2014.
Con el Decreto 1340/16 los gigantes del
sector de las comunicaciones, comenzando por Telefónica y el Grupo Clarín,
mejoran sensiblemente sus condiciones para acceder y explotar recursos públicos
(como el espectro radioeléctrico) y así maximizar beneficios. Sus accionistas y
gerentes tuvieron un fin de año auspicioso aunque son conscientes de que el
problema de fondo, que el decreto no resuelve sino que posterga con la
estrategia de fugar hacia adelante, es que en el mercado argentino la expansión
de Telefónica tiene como límite preciso el Grupo Clarín (en audiovisual de pago
y banda ancha) y viceversa (en telecomunicaciones fijas y móviles). En verdad,
esta fuga hacia adelante está inspirada en el pasado, cuando Telefónica y el
Grupo Clarín regían sus segmentos con tensiones de baja intensidad.
Aquel pasado que Macri busca restaurar
permitió cierto statu quo hasta 2008, cuando la ruptura entre el kirchnerismo y
Clarín detonó el ordenamiento normativo del sector. La restauración al momento
regulatorio de 2008 es una operación delicada que el macrismo ensaya con el
Decreto 1340/16 (como antes intentó y falló con el DNU 267/15) a pesar de que
hoy resulta doblemente imposible la convivencia armónica entre Telefónica y el
Grupo Clarín: en primer lugar, porque las tecnologías evolucionaron y cada vez
hay menos obstáculos técnicos para que ambos pretendan actuar en el segmento
donde el otro es dominante; en segundo lugar, porque emergen nuevos actores de
escala global (como Netflix o Whatsapp) que son heréticos con respecto a las
regulaciones y a las escarapelas de naciones semiperiféricas.
El vocabulario oficial sobre los nuevos
cambios se nutre de una combinación aleatoria de categorías como “competencia”,
“convergencia”, “mercado” e “inversiones”, que precipitarían en forma de lluvia
a partir del ambiente habilitado con el nuevo decreto. La ceremonia de invocar
estos términos para cambiar la estructura del megasector infocomunicacional ya
se demostró fallida con el DNU 267/15. La conducción estatal cree que el
problema fue la melodía de la danza, y no el recurrir al ritual primitivo, y
por eso el Decreto 1340/16 dispone nuevos ritmos para acompañar los bailes con
los que prevén seducir a inversores.
Con el eslogan de “convergencia plena” a
concretarse dentro de un año (el 1/1/2018) que se traduce en el franqueo para
que tres o cuatro operadores puedan “hacer todo”, es decir que los grupos del
sector audiovisual pueden prestar servicios de telecomunicaciones e Internet y
viceversa, el decreto retoma la filosofía general que -quién diría- inspiró la
sanción de la Ley de Telecomunicaciones y TIC en el segundo mandato de Cristina
Fernández de Kirchner. No es accidente que el Decreto 1340/16 se declare
reglamentario de las leyes audiovisual y de telecomunicaciones, ambas
iniciativas kirchneristas, que sin embargo son sinónimo de infamia para el
actual oficialismo (de hecho, en sus considerandos, este decreto no se priva de
justificar el DNU 267/15 “pues no contemplaba elementos fundamentales de la
realidad actual (sic.) de la industria de los medios y las
telecomunicaciones”).
De este modo, Telefónica, Telecom y Claro
podrán ofrecer tv cable en los grandes centros urbanos a partir de 2018, además
de conseguir la postergación de las obligaciones contraídas en la licitación de
espectro para 4G realizada a fines de 2014 y el Grupo Clarín blanqueará la
controvertida compra de licencias de espectro en 2,5 Ghz. para usarlo en
telefonía móvil con su empresa Nextel, vía reatribución de su empleo (“con
compensación económica y uso compartido” dice el decreto), y brindará servicios
4G en menos de dos años en las ciudades más rentables. Con lógica de piñata en
donde todos los participantes ligan algún caramelo, las telefónicas serían
compensadas con bandas de espectro en 2,5 Ghz. Ambos participarán de una
prometida licitación para la banda de 3.5 GHz que les permitirá explotar
servicios 5G en el futuro.
Como observó Agustín Allende, el decreto
obsequia a los operadores que construyan redes de nueva generación el
privilegio de protección de la “última milla” (la conexión al hogar, es decir,
el bloqueo de la competencia en el eslabón de la comercialización final) por un
plazo inédito en el mundo (15 años). Se advierte, pues, una venia para que los
grandes se expandan en condiciones más cómodas… para ellos. Este tipo de
medidas bloquea en los hechos la posibilidad de competencia en un lapso muy
dilatado. En el discurso, competencia y apertura; en los hechos, proteccionismo
de los actores industriales dominantes.
En tanto, más sigilosamente, DirecTV
(AT&T) como operador audiovisual satelital sincerará la prestación de
conexión a Internet, lo que contradice explícitamente el DNU 267/15, con lo que
algunas PyMes cableras se frotan las manos pensando en su próxima
judicialización.
Té para dos
Hay cierto consenso en la Argentina al
calificar al elenco gobernante como filosóficamente liberal. Si se examina el
Decreto 1340/16, empero, se advierte que su concepción es antitética a la
visión liberal de la competencia. En efecto, la decisión gubernamental valida
un modelo de mercado convergente (que en la perspectiva oficial opera como
sinónimo de mercado único) en el que pocos operadores que dominan los mercados
convocados a converger (telecomunicaciones fijas y móviles, audiovisual de pago
y banda ancha a Internet) obtienen mayores privilegios todavía. En la Argentina
el libreto liberal fue tan distorsionado (desde hace décadas) que sus voceros
refrendan que los actores industriales reclamen competencia donde no están pero
la impidan allí donde actúan. La política pública es un paraguas protector.
Cualquier interesado en ingresar al mercado
de la convergencia que no opere desde posición de dominio en los segmentos
mencionados, vería en el Decreto 1340/16 un candado que tapona la entrada de
nuevos competidores. Para Enrique Carrier, “los entrantes no son jugadores
nuevos en el país o la industria, sino actores actuales (algunos muy
relevantes) buscando ampliar sus servicios”.
Lo que el decreto y sus voceros difunden
como “competencia” es el entendimiento tácito por el que Telefónica y el Grupo
Clarín ceden márgenes menores del mercado donde ejercen dominio a cambio de
comenzar a operar, a escala menor y recíprocamente, allí donde es dominante el
otro. Quid pro quo. Por supuesto, ninguno de estos dos conglomerados concretó
su anhelo completo con el decreto, pues ello amenazaría severamente al
adversario comercial. Telefónica y Claro no lograron autorización para dar tv
satelital ni el Grupo Clarín consiguió el trato pleno de entrante –con las
reglas asimétricas que corresponderían- en el negocio de la telefonía móvil.
Pero, principio de realidad por medio, con el Decreto 1340/16 están bastante
mejor que antes.
Lo distintivo de las políticas de Macri en
comunicaciones no es el reiterado fracaso de la regulación estatal como
organizadora del mercado y su baja productividad. Los principales actores
cultivan décadas de experiencia en sustraerse de la ley cuando la consideran
inconveniente a sus intereses. Lo distintivo es la persistencia en cohesionar
esos intereses en pugna a partir de la cesión de las variables centrales de la
política a sus protagonistas industriales. De este modo, la noticia es un nuevo
decreto en comunicaciones en el que las contraprestaciones de interés público
derivadas de la mejora obtenida por los principales conglomerados siguen
engrosando la columna del “Debe”.
Además, y como el diablo está en los
detalles, la probabilidad de que la convergencia sea realidad está supeditada a
la pendiente distinción entre los eslabones de la cadena productiva y el
señalamiento de sus diferentes obligaciones (licenciatarios con uso de espectro
en bandas distintas que demandan explicitar compromisos también disímiles;
prestadores de servicio público de telecomunicaciones con explotación de
facilidades esenciales; servicios con inversión en redes propias algunas de las
cuales pueden ser consideradas facilidades esenciales; servicios y aplicaciones
over the top). No todos pueden operar con las mismas reglas dado que el acceso
a los recursos para funcionar es totalmente asimétrico, algo que el decreto
pretende contemplar preservando durante un plazo extra -que en una demostración
de inseguridad jurídica, el Decreto 1340/16 no especifica- a PyMes y
cooperativas del asedio de las dominantes en localidades de menos de 80 mil
habitantes (donde, por cierto, los principales grupos tampoco han mostrado gran
interés). Estos detalles serán tramitados por el ente gubernamental creado por
el DNU 267/15, el ENaCom, donde el macrismo cuenta con mayoría absoluta.
La Argentina se distingue de otros países
por poseer un dinámico núcleo de operadores pequeños, medianos y cooperativos
que operan en los segmentos audiovisuales, de telecomunicaciones e Internet al
cubrir necesidades de comunicación en grandes extensiones del país donde los
gigantes infocomunicacionales casi no intervienen. Este núcleo es dinámico
porque es más intensivo en el empleo de trabajadores, porque genera
externalidades positivas en términos económicos y sociales, porque crea
contenidos locales y porque atiende allí donde hay comunidad. Este sector no
incidió en el nuevo decreto y su atención aparece descuidada por las políticas
estatales.
El eslabón perdido: la concentración
Mientras recita el mantra de la
competencia, la plana mayor del gobierno niega que los distintos segmentos
infocomunicacionales estén concentrados, toda vez que admitirlo sería
incompatible con haber eliminado prácticamente todos los topes a la
concentración, como estrategia competitiva, dispuestos por las leyes 26522/09 y
27028/14. Sin embargo, la “convergencia plena” a la que conduciría el Decreto
1340/16 tiene como protagonistas a tres o cuatro gigantes y, en un segundo
nivel de importancia, a un estamento disperso de empresas pequeñas y medianas,
cooperativas y entes públicos. El nivel de concentración infocomunicacional
excesiva se aprecia en las siguientes tablas, que presentan datos de principios
de 2016:
TV Paga Banda Ancha Fija Operadores
Abonados % Operadores Abonados % Cablevisión 3.398.500 39% Cablevisión
2.008.778 28% DirecTV 2.663.000 30% Telefónica 1.878.720 27% Telecentro 550.000
6% Telecom 1.813.770 26% Supercanal 580.000 7% Otros* 1.405.063 18% Otros*
1.361.162 19% Total 8.809.463 100% Total 7.062.430 100% Telefonía fija
Telefonía móvil Operadores Abonados % Operadores Abonados % Telefónica
4.635.200 45% Claro 21.427.000 34% Telecom 4.044.430 39% Telefónica 20.389.200
32% Claro 279.310 3% Telecom 19.656.000 31% Telecentro 189.970 2% Nextel
1.536.400 2% Otros* 1.130.599 11% Otros* 31.000 0,0% Total 10.297.330 100%
Total 63.039.600 100%
Dos de los sectores (telefonía móvil y
banda ancha fija) se reparten en tres tercios, en tanto la telefonía fija es un
duopolio y la tv paga cuenta con dos grandes operadores y un conjunto más
diverso de pequeños y medianos.
Para el Decreto 1340/16 la “competencia
convergente” consiste en que los conglomerados que ocupan los tres primeros
renglones en algunas de las tablas anteriores estén, dentro de dos años,
presentes en todas ellas (hoy, por ejemplo, Telefónica no aparece en TV Paga y
Cablevisión es marginal en Telefonía Móvil).
Así, pues, la política apunta a que los
operadores que ocupan las posiciones de privilegio en las tablas precedentes
refuercen y expandan su dominio, sin considerar la resistencia directa e
indirecta que supone el resto de operadores existentes. El actor identificado
en las tablas como Otros* registra la mencionada peculiaridad de Argentina,
cuyo sector infocomunicacional cuenta con un conjunto de agentes PyMes y
cooperativos, que asisten al dictado de estas nuevas reglas con lógica
incertidumbre.
La piñata
El parto de este nuevo decreto y la
seguidilla de operaciones que en defensa de sus intereses corporativos
realizaron los gigantes de las comunicaciones en Argentina, Telefónica y el
Grupo Clarín, es propio de una comedia de enredos donde quedan expuestos al sol
los trapos de tirios y troyanos. Pero más allá del registro costumbrista de la
escena de negocios local, la elaboración del nuevo decreto expresa el
reconocimiento, por parte del gobierno, del fracaso de sus decisiones previas.
La fragilidad regulatoria por parte de una
dirigencia que promete reglas claras, seguridad jurídica y estabilidad vuelve a
crujir ante nuevas reglas de juego diseñadas a la medida de necesidades e
intereses privados tan coyunturales como específicos. La duda razonable es si acaso
este decreto no será también modificado ante el siguiente cambio de coyuntura.
La batería de regulaciones impuesta a
inicios de la administración Macri con sus adornos retóricos sobre el
advenimiento de nueva fase de modernidad convergente que prescribía la acción
resuelta e inmediata por parte del Poder Ejecutivo a espaldas de consensos
sociales y políticos, no sólo no movió el amperímetro del mercado de las
comunicaciones sino que agravó su estancamiento, recrudeció la escalada de
conflicto entre Telefónica y el Grupo Clarín, profundizó la concentración del
sector y le facilitó excusas a los principales operadores para dilatar, una vez
más, las obligaciones de mejoras en las redes con la excepción de los grandes
centros urbanos. Las estadísticas sobre inversiones en telecomunicaciones del
ente gubernamental ENaCom son elocuentes al respecto y muestran la regresión en
términos comparativos con los años anteriores. Para el vocero de uno de los
conglomerados del sector, “en lo estructural, el año termina como empezó, no
pasó nada trascendente”.
Si la hipótesis de Macri y sus
colaboradores fue que la ejecutividad –entendida como contracara de la
deliberación parlamentaria establecida por la Constitución para regular estos
temas- provocaría una lluvia de inversiones en comunicaciones, los resultados
de 2016 la refutan. Ligero de reflejos, el gobierno reemplazó la inexistente
lluvia de inversiones por una lluvia de decretos.
En su primer año de gestión el contenido de
los decretos y resoluciones de Macri fue cambiando pero el dogma en el que
están basados continúa inalterable. La consigna del gobierno fue y es agregar
competencia sin reconocer que los mercados infocomunicacionales están tabicados
y excesivamente concentrados. Al negar la concentración, pretende que los
grupos dominantes en cada segmento cedan posiciones a potenciales competidores
que están presentes, con posición de dominio, en los mercados donde ellos
precisan expandirse para ampliar su control convergente. Esta es la trastienda
del conflicto entre Telefónica y el Grupo Clarín.
Por cierto que la concentración no es la
única variable que condiciona el comportamiento del sistema infocomunicacional
argentino, y de hecho interactúa con otras variables significativas (la
dispersión territorial, la centralización geográfica en pocas grandes urbes, el
gasto per cápita en comunicaciones, la estructura del sector, la capilaridad de
la televisión de pago, entre ellas). Pero al desestimar su importancia, el
gobierno yerra en el diagnóstico general y sus políticas confunden lo
fundamental y lo accesorio.
La tentación simplificadora, que suele
enfatizar el interés por quién gana y quién pierde ante estos cambios, impide
comprender que la lógica de intervención estatal de Macri conduce a que ninguno
de los gigantes infocomunicacionales resulte neto ganador o absoluto derrotado
aunque, ciertamente, unos son más beneficiados que otros. El esfuerzo oficial
fue dotar a la piñata de suficientes dulces como para que los participantes más
potentes sientan que reciben más de lo que tenían y que, en el reparto, que
ninguno se quedó con todos los recursos en juego.
El problema del esquema binario
ganador/perdedor es que desaloja del análisis el interés público, que es
invocado como objetivo (o como pretexto) para promover los cambios. Esta es la
clave interpretativa de la metamorfosis regulatoria del sector. En efecto,
¿cómo se garantiza el interés público cuando las principales variables
regulatorias de las comunicaciones son cedidas a intereses privados? ¿Cómo se
alienta la imprescindible mejora en los servicios (más caros) por fuera de los
principales centros urbanos, que es donde la escala económica atrae a los
operadores a concentrar su despliegue? En suma, ¿qué pasa con la comunidad por
fuera de la receta del mercado que el gobierno aplica a un país con un mercado
tan asimétrico como escuálido?
Con el Decreto 1340/16 no hubo, entre las
dominantes, compañías perdedoras: su beneficio incremental fue obtenido a costa
del interés público puesto que las obligaciones de los operadores se dilatan y
los resultados de sus compromisos se postergan nuevamente. El antagonismo entre
Telefónica y el Grupo Clarín presionó sobre la nueva regulación confluyendo en
la obtención, por parte de ambos, de condiciones más lucrativas para el acceso,
permanencia, explotación y conservación de recursos públicos. La hipotética
fusión entre Cablevisión y Telecom opera como horizonte en la especulación de
los protagonistas para especular que el decreto, finalmente, podría beneficiar
doblemente al Grupo Clarín.
Así, la política pública es colocada en el
lugar de embajada simbólica donde son re-presentados los actores industriales
con poder significativo de mercado. El verbo “coludir” podría desempolvarse
para un mejor diagnóstico del presente.
Esta decisión recrea el empecinamiento por
la vía del decreto para regular las comunicaciones incluso cuando haya
incongruencia manifiesta en el uso de normas de rango inferior para cambiar
otras de jerarquía superior (DNU para cambiar una ley, Decreto para cambiar un
DNU, Resolución para cambiar un DNU, un Decreto o una ley).
Mientras tanto, el propio gobierno difunde
la preparación de un proyecto de ley que enviaría al Congreso en 2017 para
subsanar parte de las críticas suscitadas por su política. Claro que, visto que
las variables centrales de las comunicaciones convergentes y que la cesión de
derechos a los principales actores ya fueron resueltas por la vía expedita del
decreto, la ley, conjetural, nacería con evidente limitaciones, con la cancha
marcada y con una danza de decretos como ritual para implorar la lluvia de
inversiones.
El Estado como embajada de intereses particulares
A un año de haber asumido la presidencia,
Macri organizó la política de comunicaciones como una sastrería que diseña su
producción a demanda y que exhibe problemas internos, ya que los modistos a
cargo ajustan sus estilos a las necesidades –contradictorias- de modelos
diferentes. Si el DNU 267/15 fue redactado con pretensión restauradora de
reponer las condiciones de mercado vigentes en 2008, este nuevo decreto es un
reconocimiento del fracaso de aquel propósito. Fracaso que, en off, hoy
reconocen unánimemente los principales actores industriales, comenzando por los
grupos Clarín y Telefónica, verdaderos artífices de la médula del nuevo
decreto.
Cuando el regulado diseña el objeto de
regulación que vale para sí mismo y también para el resto (resto que no sólo
conforma su competencia directa sino el conjunto de la ciudadanía), el
resultado ha sido, en la historia del sector, distorsivo y, a la larga,
engendra alianzas de los intereses afectados que se traducen en futuros
remiendos regulatorios. La política pública es pedagógica y habilitadora de
prácticas: si el sector constata que el Estado produce regulaciones a medida,
cada uno de los actores involucrados se siente legitimado para reclamar la
puntada que se ajuste específicamente a su talla.
Con el Decreto 1340/16 un gobierno que,
conviene recordar, ganó por estrecho margen un ballotaje tras haber perdido en
primera vuelta, vuelve a regular las comunicaciones unilateralmente. Esta
práctica es problemática por cuatro razones principales:
Primero, porque se legisla sobre un asunto
estratégico del troquelado del espacio público a espaldas del debate que la
Constitución localiza en el Congreso Nacional;
Segundo, porque se opera en función de
necesidades coyunturales e intereses que sólo representan un momento de las
relaciones entre el Poder Ejecutivo Nacional y algunos de los intereses
industriales más concentrados;
Tercero, porque la sucesión de
modificaciones parciales distorsiona el conjunto normativo y produce reglas de
juego incoherentes entre sí, lo que deriva en un cambalache regulatorio con
mayores posibilidades de ser objeto de litigios e interpretaciones y usos
contradictorios;
Cuarto, amplía la discrecionalidad del
regulador que, es importante recordarlo, está completamente gubernamentalizado
dado que el DNU 267 que creó el ENaCom dispuso que la mayoría de sus
integrantes (cuatro sobre siete) sean designados por el presidente quien, además,
puede remover “sin expresión de causa” a la minoría de directores propuesta por
el Congreso a través de la Comisión Bicameral.
La vía del decreto es la vía del hecho
consumado: mientras sigue demorando la prometida redacción de una nueva ley que
sería moderna y contaría con el consenso de distintos actores sociales
–precisamente para superar las dos principales carencias que el gobierno y sus
predicadores mediáticos le imputaban al anterior marco regulatorio, su
anacronismo y la falta de conformidad de algunos actores de la industria con
poder significativo de mercado-, se asiste a la paradoja de que la invocación
del consenso se realiza por vía del decreto.
Si bien el Decreto 1340/16 es más
equilibrado que el DNU 267/15 dado que ahora todos los grandes grupos
industriales resultan favorecidos (cierto que no todos por igual), la política
de comunicaciones va haciendo costumbre el desalojo de la pregunta por la
afectación al interés público de las concesiones obtenidas por los gigantes
infocomunicacionales.
En efecto, la evaluación de la política en
el sector arroja los siguientes interrogantes: ¿realiza el gobierno previo a
sus decretos y resoluciones estudio de impacto sobre la competencia, sobre el
empleo, sobre la producción y circulación de contenidos locales? La ausencia de
planificación, la toma de decisiones guiadas por el corto plazo y la
suplantación de la investigación por el dogma son ya una marca de la gestión
actual. El elenco dirigente tiene una idea fetiche de la competencia con la que
se exime de la necesidad de proyectar y debatir el impacto de las políticas que
adopta.
Por ejemplo, uno de los aspectos críticos
de la competencia en los sectores infocomunicacionales refiere a las
condiciones de interconexión con las redes troncales para evitar abusos de los
grandes operadores a los que, en muchos países con economías más sólidas, se
les imponen obligaciones de apertura y exigencias de interés público (que van
desde la desagregación de la última milla, la itinerancia, el establecimiento de
tarifas y velocidades de referencia, hasta el impedimento para que se apropien
de contenidos de interés relevante en exclusiva). El Decreto 1340/16 relaja
este tipo de obligaciones para los operadores móviles y deja aspectos medulares
a la discrecionalidad de la autoridad regulatoria que está, contra los
estándares dispuestos en el Sistema Interamericano de DDHH, totalmente
subordinada al Poder Ejecutivo.
El problema central de las políticas de
comunicación, que el Decreto 1340/16 aviva, es el de las reglas de juego para
el uso de los recursos públicos (el espectro en sus diferentes bandas, cuyo
titular es la comunidad y cuyo administrador es el Estado) y también privados
cuando constituyen facilidades esenciales para el despliegue de otros servicios
y cuya construcción o mantenimiento tuvo participación, habilitación o ayuda
(según el caso) estatal (como las redes troncales de telefonía y fibra óptica).
Llegado este punto, la pregunta es si la situación presente de alta
concentración infocomunicacional, cartelización de precios en varios segmentos,
nula competencia a nivel nacional (sí excepcionalmente en algunas localidades),
infraestructura obsoleta o atrasada (incluso en comparación con la región
latinoamericana) y servicios que figuran al tope de las quejas de los usuarios,
constituyen una anomalía o son “el mercado posible”, es decir, son la franca
exhibición del funcionamiento del mercado en una economía semiperiférica como
la argentina.
Clarín reclama incentivos para abrir la
competencia en telefonía móvil donde su empresa Nextel (gestionada por
Cablevisión Holdings) es marginal, pero observa prácticas anticompetitivas en
la tv cable, donde es preponderante. Entre otros beneficios ya señalados, las
telefónicas redujeron con el Decreto 1340/16 el plazo de interconexión
asimétrica, y volverán a establecer los peajes en las redes troncales donde son
concesionarias a operadores más pequeños antes de lo previsto. La competencia
resulta, pues, un comodín para revestir el interés corporativo sin profundizar
demasiado en las externalidades sociales o económicas.
El Estado en su etapa macrista tiene por
vocación ejercer la representación directa de los intereses industriales más
pesados en cada actividad, ser una correa de transmisión directa y sin
mediaciones. Es por ello que la brújula oficial no registra siquiera la
existencia de otros actores (PyMes, cooperativas, sector público no
gubernamental, movimiento comunitario) y queda descolocado ante sus demandas.
Son varias las anécdotas de funcionarios que admiten su completo
desconocimiento del mapa de actores por fuera de los tres o cuatro dominantes
en comunicaciones.
Pero el objetivo de ser una correa de
transmisión que reproduzca sin interferencias los intereses privados en la
arena pública es de imposible cumplimiento en comunicaciones, toda vez que los
intereses industriales tienen orígenes y mercados separados, con actividades
divergentes que funcionaban casi sin cruces (medios y telecomunicaciones) pero
que en las últimas décadas protagonizan un proceso de convergencia que compele
a esos actores industriales a transformarse y ocupar los distintos eslabones de
una cadena productiva cada vez más imbricada. Si el kirchnerismo a partir de
2008 pretendió desde la política establecer embajadas propias en la industria
de medios y telecomunicaciones (no en vano el conflicto con el Grupo Clarín
tuvo epicentro en la negociación por Telecom), el macrismo puede percibirse
como su antítesis, es decir, como el proyecto de que la política y en
particular la conducción estatal funcionen como embajada de los intereses
industriales.
En un sentido más profundo, el Decreto
1340/16 es el reconocimiento del fracaso regulatorio anterior con el que se
desguazaron las leyes audiovisual y de telecomunicaciones. Frente al
reconocimiento del fracaso, ¿el gobierno corrigió en algo su accionar para
evitar tropezar otra vez con la misma piedra? La respuesta es negativa, pues el
presente decreto fue elaborado sin el consenso de otras perspectivas políticas,
sin la consulta con nadie más que con los dos principales actores industriales
que disputan el liderazgo del mercado (Telefónica y Clarín) y sin que los
propios funcionarios del área, que en términos weberianos serían los
especialistas a los que el macrismo les reconoce competencias para gestionar el
área, sean participados de la decisión.
Como apuntó Gramsci al criticar las
posiciones del movimiento del libre cambio, su constante ambición regulatoria
expresa “un acto de voluntad consciente de los propios fines y no la expresión
espontánea, automática, del hecho económico” (Notas sobre Maquiavelo).
El fracaso regulatorio del gobierno de
Macri en comunicaciones es una alarma pues potencia la anomia del sector, la
falta de leyes a las que los diferentes actores (que no se agotan en los grupos
concentrados) les reconozcan validez y legitimidad. Sin esas reglas de juego
abstractas legitimadas, lo que hay son normas con nombre y apellido que vician
el sistema dado que cada uno de sus participantes naturaliza la lógica de que
su futuro depende de su capacidad para incidir en que la aplicación de las normas
lo favorezcan más que al resto y, si tiene fortuna, para que las futuras normas
reemplacen a las actuales para asegurarse mayores márgenes de beneficio.
En 1651 Thomas Hobbes publicó en el
Leviatan un sólido argumento contra el gobierno de los intereses particulares
por considerar que éstos están condenados por la parcialidad y por la
coyuntura. Así, el designio de los hombres al introducir restricciones sobre
sus intereses particulares “es el cuidado de su propia conservación y, por
añadidura, el logro de una vida más armónica” y el abandono de “esa miserable
condición de guerra” consecuencia de que “no existe poder visible que los tenga
a raya”.
Con la cesión de las principales variables
de la política pública a los principales conglomerados de la actividad se
dinamita cualquier ideal de “bien común” en la comunicación, lo cual produce
dos consecuencias: en primer lugar, el Estado legitima se trata de un problema
de gigantes industriales y con ello renuncia a su rol de garante de los
derechos de los más vulnerables (a la cultura, a la información, a las
comunicaciones), que son mayoría; en segundo lugar, el Estado declara el estado
de guerra permanente entre esos gigantes reconociéndose incapaz de arbitrar en
su conflicto de intereses y de formular políticas que no estén adheridas a
ellos y que vayan más allá de sus intereses (sea porque no son compatibles con
el bien común en su totalidad, sea porque hay otras prioridades sociales o
económicas aparte de las de los actores industriales más grandes).
El Estado se acomoda en su rol de embajada
de los negocios privados más concentrados mientras sus funcionarios ensayan
nuevas coreografías y, mientras danzan, ruegan al firmamento que lluevan las
inversiones.
Fuente: Revista Sin Permiso
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