ROL DE ESTADO - “Las políticas públicas surgen a partir de las necesidades de la sociedad” Entrevista a la Doctora Alessandra Minnicelli por Francisco Balázs, para Miradas al Sur



La recuperación del papel del Estado y su intervención en el ámbito económico y social a partir de 2003 es uno de los principales ejes centrales de disputa política e ideológica. El llamado de la Presidenta a la ciudadanía a empoderarse en defensa de sus derechos apunta a la implementación de políticas públicas que consoliden esas conquistas en derechos permanentes. Hay un punto de coincidencia en todo el arco político argentino, basado en la necesidad de disponer de políticas públicas que trasciendan a las gestiones de los gobiernos de turno. Consensos en políticas de Estado que impliquen el compromiso de la dirigencia de los distintos sectores y, fundamentalmente, del actor social excluyente: la sociedad toda. Pero al momento de debatir esas coincidencias para transformar las políticas públicas en políticas de Estado, comienzan a entrar en conflicto y a evidenciarse los diferentes modelos de país que salen a la luz cuando lo que se debate es en qué ejes deberían lograrse esas coincidencias y sobre qué actores sociales se distribuyen las responsabilidades, cargas y costos en su formulación e implementación.

La doctora Alessandra Minnicelli es autora del libro Eficacia, ideas y tensiones para la articulación actual de políticas públicas y derecho administrativo. Allí analiza la recuperación del Estado, luego del artero proceso de desmantelamiento regido por el orden neoliberal imperante desde 1976, hasta su minúsculo papel con el que culminó en las crisis del año 2001. Minnicelli realiza un repaso sobre los logros obtenidos, los desafíos pendientes y la necesidad de redefinir y establecer políticas públicas que sirvan de pilares para el desarrollo social, productivo y económico en un marco de equidad y de igualdad de oportunidades. En consonancia con el llamado de la Presidenta en sus últimos discursos, destinados a que la ciudadanía se empodere de sus derechos, Minnicelli destaca como único camino la concientización social de las mejoras obtenidas a lo largo del actual proceso político, la necesidad de ir por más conquistas y derechos, y también los riesgos de perder lo hasta aquí obtenido.

–En su libro, usted apunta que la función social del Estado se expresa a través de la implementación de políticas públicas. ¿Desde qué ámbito y cómo se construyen políticas públicas?

–Una de las cosas que planteo, base del trabajo e investigación, fue dónde están las políticas públicas. Si están en el ámbito de lo que son las ciencias de la administración, la ciencia política o si están en el derecho administrativo. Justamente, el trabajo de investigación tiene que ver con eso, con amigarlas y con juntarlas, porque lo que tenemos que tener en cuenta es que las políticas públicas surgen a partir de una necesidad de la sociedad. La discusión en la arena política se da en ese terreno. Lo que tiene que hacer el Estado, o el Gobierno en este caso, es identificar esas problemáticas, trabajarlas y ver cómo resolverlas. Y desde allí, generar la política pública. Así fue cómo, a partir de 2003, el Estado tuvo que llevar adelante, en cada punto del país, en nuestro mapa regional, toda una reconstrucción y una identificación puntual de las problemáticas que había y cuáles eran las que impedían el desarrollo y profundizaban las asimetrías básicamente. Por eso el Plan Estratégico Territorial, el Plan Nacional de Turismo, el Plan Industrial, el Plan de Salud. Sobre esa plataforma de identificación de problemáticas se monta la plataforma de identificación de políticas públicas, base de trabajo indudable de este Gobierno en estos últimos diez años.

–¿Cómo se transforman las políticas públicas en políticas de Estado?

–Las políticas públicas hablan básicamente de lo que es el contenido y lo que es la orientación del poder administrador, y en este sentido, habla de qué Gobierno tenemos o de qué poder administrador tenemos desde 2003 a esta parte. Nos corresponde a todos, no sólo al poder administrador, convertir las políticas públicas en políticas de Estado. Para que sean políticas de Estado deben tener permanencia en el tiempo, y la permanencia en el tiempo de políticas de Estado se logra porque se las normativiza y se vuelve por parte del Poder Legislativo como ley. Entonces, no se elimina por decisión de la firma de quien sea el titular del poder administrador, del Poder Ejecutivo. Y se sostienen a través del empoderamiento ciudadano, porque todos nosotros consideramos que son válidas, legítimas, útiles, necesarias, y va a ser muy difícil que alguien venga a querer cambiarlas. Entonces creo que la discusión es vana; y si lo planteamos en términos de políticas públicas o políticas de Estado, es pobre. Lo que me parece, insisto, es que hay que lograr una fuerte concientización del ciudadano hacia el compromiso que debe tener, incluso con la política, que ha estado tan vapuleada y tan golpeada y tan desarticulada.

–En cuanto a las conquistas obtenidas en materia de derechos sociales desde el año 2003, la Presidenta viene reiterando el concepto de empoderamiento de esos derechos a través de una fuerte interpelación a la conciencia ciudadana de que el sostenimiento en el tiempo de esos derechos depende de la defensa que realice cada uno de nosotros.

–En realidad, el llamado de la Presidenta a empoderar a la sociedad es muy novedoso en la política argentina, y es un término que comienza con el gobierno de Néstor Kirchner, basado en el control de las políticas públicas. Tanto para Kirchner como para la Presidenta, el control social fue y es inherente al proyecto político iniciado en 2003. Por eso, hoy por hoy, y después de muchos años de pelea, de discusión y de planteos, ese control social es a lo que se está refiriendo la Presidenta. Y para que el control social sea efectivo y cierto, debe haber empoderamiento del ciudadano. Cuando uno va, por ejemplo, a las provincias del interior del país, y pongo como ejemplo a Formosa, se observa con claridad cómo la gente se adueñó del proyecto, y así lo expresan: dicen “hemos crecido”, “logramos estos avances y mejoras”, y enumeran los beneficios obtenidos en estos años. Y saben reconocer a quienes fueron parte de que esos beneficios se concretaran. Y también con todo lo que tiene que ver con la recuperación histórica en el Acta de Recuperación, como lo llaman ellos, para poner en valor a sus provincias y todo el reconocimiento que hay. Son cosas que, por ahí, desde el pulpo del país, como es esta zona geográfica de la Capital Federal, no se identifican y no se ven, pero muchas de las prédicas que hace la Presidenta, afortunadamente, ya están encarnadas en el resto del país.

–Cuando la Presidenta se refería al empoderamiento, a cuidar los precios y no dejarse meter la mano en el bolsillo por los sectores concentrados formadores de precios, mencionó la aplicación de multas, pero también advirtió que muchas veces suelen terminar frenadas por la Justicia.

–Creo que lo que nos pasa, y también recreamos parte de nuestra charla inicial, es que la tutela efectiva de los derechos no pasa por aplicar alguna fórmula o para definir la justicia definitiva. Pasa por hacer un reconocimiento claro de la realidad y las herramientas que tenemos a nuestro alcance, más allá de la norma jurídica para reconocer esa realidad y en definitiva fallar o distribuir o impartir justicia desde ese lugar. Entonces, me parece que lo que está fallando, en parte, es esa mirada de uno de los poderes del Estado, concretamente el Poder Judicial, a los principios generales del derecho, porque no se aplica sólo en la norma fría y objetiva. Se aplican los principios generales del derecho. Y no se formula una aplicación de la justicia desde un deber ser o un marco teórico: hay que mirar la realidad y vivirla y entonces, a partir de ahí, legitimar, a partir de ahí, aplicar. Las cosas no cambian de la noche a la mañana. Y la verdad es que tiene que haber armonía entre los tres poderes del Estado, armonía en el compromiso de cómo llevar adelante las cosas, no estoy hablando de que interpreten lo mismo de la misma manera. Pero, por lo menos, que los criterios sean compartidos en este sentido. Las normas jurídicas solas no existen, hay que acompañarlas bajo la mirada de la realidad y de la mirada de las otras herramientas del derecho, los principios generales del derecho público, claramente.

–Volviendo al ejemplo de Precios Cuidados, el llamado al empoderamiento de derechos choca contra la idea que se expresa en ciertos sectores sociales de que esa es una responsabilidad exclusiva del Gobierno y no de la sociedad…

–Volvemos al tema de lo cultural y del empoderamiento. Cada uno de nosotros debe sentirse parte para poder participar, eso es lo que está pidiendo la Presidenta concretamente: sentirse parte. Porque si en esto no empujamos todos para el mismo lado no salimos adelante o retrocedemos muchos años, que siempre es el riesgo latente. Entonces, defendamos lo que tenemos y vayamos por más. Me parece que es un tema cultural, que muchos jóvenes lo están entendiendo, y alguna gente mayor está acompañando. De hecho, si vemos la plataforma digital de participación ciudadana en el control de los Precios Cuidados, hay mucho trabajo, la gente se está comprometiendo, está diciendo “esto yo lo defiendo porque no quiero retroceder”.

–Uno de los desafíos es contener los ataques que pretenden deslegitimar el papel del Estado confundiéndolo con el del Gobierno…

–Lo que pasa es que cuando alguien viene de una desarticulación tan grosera del Estado, de un desmantelamiento tan profundo, de un achicamiento tan violento, es muy difícil reconstruirlo sin generar esta visualización o esta imagen en espejo de que el Estado es el gobierno. Hasta llegar a comprender que el Estado somos los ciudadanos, que el Estado son las empresas, que son las universidades, que son las cooperativas, que son los sindicatos, que somos todos todavía falta. Pero debemos llegar allí, sobre todo porque lo que debemos lograr es que todos queramos participar y ser parte en las decisiones, porque si no lo hacemos parecería que el Estado fuera resolviendo cosas de turno. Y el Estado no va resolviendo cosas solo, el Estado va analizando lo que sucede, y en función de eso va tomando decisiones. Lo que no hay es una participación 100% clara del resto de los actores de la sociedad. Yo creo que esto también se construye con el tiempo, y también creo que estamos en un momento en donde de esa articulación público-privada y de todos los actores se va dando en distintos ámbitos.

–Lo que también genera una gran tensión…

–Claro, una gran tensión también porque en esa relación hay límites concretos, porque hay intereses concretos particulares. Pero digamos que es la pelea y la discusión de toda democracia: grupos de interés, factores de poder. Lo que hay es que conciliarlo, y digamos que siempre depende de la actuación del Estado, el representante es quien ejerce el poder administrador. Fija un lineamiento y acompaña decisiones de los particulares también, que es como un juego de articulación bien interesante, pero ninguno puede estar al margen. Todos tienen que estar sentados en la misma mesa, y también acompañando las acciones con gran responsabilidad.

–Un capítulo de su libro está destinado al Estado de Bienestar. ¿Cuáles son las limitaciones o desafíos actuales para recomponer esa categoría ante el avance de fuerzas e intereses que crecieron concentrando un poder tan fuerte como el que disponen en la actualidad?

–Creo que la percepción es que el Estado de Bienestar, indudablemente, enfrentó demasiado presión ejercida por el lobby financiero internacional por sobre lo que era el Estado de Bienestar o lo que eran las bases del Estado de Bienestar, lo que hizo que finalmente colapsara o que existiera esa sensación de colapso. Lo que también observo es que la actuación posterior a la crisis, sobre todo de los países centrales y de Estados Unidos, no acompañó este cambio de sensación porque de hecho lo que hicieron fue apuntalar al lobby financiero internacional que en realidad es el mentor y el sostenedor de las políticas neoliberales. También hubo una cuasi pantalla de responsabilidad social de los distintos actores sociales, empresas, etcétera, que no logró de completarse claramente. Entonces hay como una hipocresía muy importante. Yo creo que el Estado de Bienestar está en este momento contra la pared. No quiero decir ni que murió ni que desapareció, y espero que no pase, pero la pelea que nos tenemos que dar es, justamente, con los lobbies financieros internacionales que son los que están dominando hoy la escena y el discurso político.

–Usted realizó su tesis doctoral en la Universidad de Salamanca. Y en su libro destaca que, a diferencia de lo que sucede en la Argentina, en España los principios generales del derecho fueron quedando constitucionalizados.

–Así es. Lo que hice fue tratar de vincular de alguna forma nuestro derecho administrativo con el derecho español. El derecho español es derecho constitucional concretizado, claramente. La normativa, la Carta Magna española, tiene constitucionalizados muchos principios generales del derecho, que nosotros, si bien los tenemos en el derecho, no los tenemos en nuestra Constitución.

–¿Por qué?

–Porque nosotros tenemos que convivir con una Constitución Nacional de neto corte liberal, y estamos dentro de lo que nosotros llamamos un Estado social y democrático de derecho que pretender ser un Estado de Bienestar, como el que se está construyendo. Entonces, para poder conciliar esa realidad normativa con esta realidad, o realidad efectiva, lo que hay que hacer es un trabajo no sólo de un planteo objetivo de lo que supone el interés público, sino de identificación concreta. Entonces, la objetividad de la administración para poder plantear o definir una política pública es el interés público, pero quien dice que es el interés público concreto es el Estado, es el Gobierno a través del acto administrativo que define la instrumentación de la política pública. Entonces, es un trabajo muy puntual de lo que no esté cubierto por la norma jurídica se cubre con los principios generales del derecho. Por eso el libro se titula Eficacia, y por eso uno de los principios preliminares en los que yo trabajo es el principio de eficacia. Que los objetivos que se fijen como metas al diseñarse una política pública se logren plasmar en definitiva en lo que la realidad demanda, que es la base de la discusión.

–¿Y cómo se resuelve eso?

–En realidad, creo que se resuelve con una reforma bien clara de la Constitución, o con otro compromiso por parte de uno de los poderes del Estado, como es el Poder Judicial, de comenzar a mirar la realidad y no sólo la norma. Porque si miramos la norma, tenemos un deber ser y un marco teórico que no sirve para evaluar cuestiones concretas. Sirve para dar marcos teóricos de referencia pero no para hacer un reconocimiento claro de derechos para el ciudadano y de legitimación del ejercicio. Entonces, se van separando de la realidad y vemos muchos fallos desde el Poder Judicial, incluso desde la Corte Suprema de Justicia, que se alejan de la realidad, se alejan de las cuestiones concretas y se alejan de la gente.

–¿Dónde ubica los próximos desafíos en avances de políticas públicas?

–Para hablar de desafíos, y lo hago a partir de algo autorreferencial, que tiene que ver con la convocatoria que me hizo oportunamente la editorial Atlántida para la publicación del libro, era cómo convertir el formato rígido de una tesis en algo que fuera comunicacional y que les permitiera a todos los lectores entender cómo funciona el Estado, qué son las políticas públicas, qué es el quehacer político del Estado, qué es el interés público. Es decir, conceptos que tienen mucha precisión desde lo académico. Es por eso que, una de las cosas que me planteo es que este tema contribuya a que cada uno pueda plantearse qué produce y cuál es su contribución a la sociedad. Creo que si todos nos ponemos a pensar qué produce cada uno de nosotros, dónde estamos, de dónde venimos, qué hicimos, qué logramos y qué hacemos por los demás y por la sociedad, creo que ese será el punto de partida al desafío máximo para que no retrocedamos, que es lo que no tiene que suceder. Por eso creo que en eso tenemos que poder acompañar, en nuestro barrio, con nuestros vecinos, en nuestra comunidad, a nuestros gobiernos locales, al sindicato de referencia, a la cooperativa de referencia. Es decir, tenemos que poder generar la inercia que se necesita para (aunque resulte una frase muy hecha) construir un país con oportunidades para todos. No es una pavada, es una realidad, y tenemos, todos, que ponernos las botas para caminar en esa dirección.

–¿Es optimista respecto de esta batalla que se viene dando desde lo cultural?

–Sí, claro que soy optimista, porque creo que cuando empezó todo esto, o cuando explotó la crisis en el año 2001 había mucha gente contra la pared, y contra la pared incluso en la administración pública, expectante y mirando sorprendida a toda esa gente que se iba sumando. Algunos más críticos, y bienvenidos que sean críticos, porque acompañan decisiones o cuestionan decisiones que pueden mejorarse, y a no tenerles miedo a las acciones correctivas o al rediseño de las acciones o de las políticas públicas. Ese es un tema que hay que desmitificar ya que a algunos les conviene generar estos mitos. Entonces, yo creo que si todos nos involucramos en las cosas pequeñitas que nos tocan hacer todos los días, estoy segura de que tenemos buenas oportunidades de salir adelante, ya que tuvimos la gran plataforma de chances que es lo que no podemos perder. Siempre tenemos que ir por más.

Burocracia estatal y controles

¿Cómo analiza a la estructura burocrática del Estado respecto de la preparación y formación de sus funcionarios?

–La estructura administrativa es suficientemente sólida como para mantenerse aun cuando se la ha pretendido desarticular y llevar a su mínima expresión. A partir de 2003 se fortaleció la estructura de gestión y control del Estado porque, obviamente, se necesitaba una estructura administrativa sólida para llevar adelante este criterio de gestión que tenía muchísimo liderazgo del Estado, de un Estado presente, promoviendo y actuando. Y también creo que, desde 2003 a esta parte, se han dado herramientas, nuevas herramientas de control y de gestión a los funcionarios a través de los distintos institutos. De hecho, trabajamos con el doctor Bernardo Kliksberg en un programa de responsabilidad social del funcionario público. Los nuevos conceptos que se dan en este momento también son lindas excusas para recrear viejos problemas que se están instalando en el imaginario y en la gestión y en el control del día a día del funcionario y del empleado público.

–En cuanto a control, ¿cuánto se ha avanzado en estos años?

–Muchísimo, sobre todo porque en materia de control, que es una de las áreas que yo más domino, lo que se ha trabajado es en un control presente, y en un control concomitante, sobre todo el órgano de control interno del Estado. Necesitamos procedimientos de gestión claros en el cumplimiento del objetivo, pero que tengan incorporadas las herramientas de control, no que el que controla venga cinco años más tarde a ver si hizo bien o si hizo mal. Entonces, para ese control concomitante con la gestión se requiere también mucho conocimiento de gestión por parte del que controla, y mucho conocimiento de las herramientas de control por quien debe gestionar. Es como todo, un permanente ida y vuelta. Y, como todo también, una formación complementaria, articulada, integrada, porque tampoco se puede controlar lo que no se conoce, con lo cual tiene que haber formación en el conocimiento de lo que se está haciendo.

El libro
Eficacia, ideas y tensiones para la articulación de políticas públicas y derecho administrativo. Editorial Atlántida
Sinopsis
En los últimos años, el ideal de un Estado activo ha recobrado vital importancia frente al imaginario neoliberal. La función social del Estado, con sus redes de protección, se expresa a través de las políticas públicas: su elaboración, implementación, medición y control. En este marco, la doctora Minnicelli busca reconciliar el tratamiento teórico de las políticas públicas con el derecho administrativo a partir de sus principios generales. Es, ante todo, mediante el principio de eficacia que se pueden exigir metas y resultados, lo que permite reforzar el sentido de transparencia de la actividad estatal. La doctora Alessandra Minnicelli es abogada y procuradora (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA), y doctora en Derecho por la Universidad de Salamanca. Además, se desempeña como investigadora del Instituto de Investigaciones Administrativas de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Adjunta del doctor Kliksberg en el programa Prácticas para la inclusión social de la Facultad de Ciencias Económicas (UBA). Consultora de la Unidad de Investigación y Transferencia en la responsabilidad Social Institucional (Recin) del Grupo de Estudio de Trabajo y la Producción (GETyP) en la Facultad Regional La Plata de la UTN. Además del ejercicio privado de la profesión, ha desempeñado tareas de gestión y de control desde el Estado, con especial participación en diseño, implementación y monitoreo de políticas públicas, tanto en lo que hace a la gestión como al control. Tras dejar la función pública en el año 2007, donde se desempeñó como síndica general adjunta de la Sigen (2003-2007), comenzó a trabajar en temas vinculados al mejoramiento de la gestión de las organizaciones (tanto del sector público como privado). Es socia fundadora y presidenta de Fonres S.A., empresa especializada en responsabilidad social empresaria, y preside e integra el Consejo de Administración de la Fundación Observatorio de Responsabilidad Social (FORS)


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