CONOCER LAS CAUSAS NOS AYUDA A ENTENDER LOS EFECTOS, Y ESTO EN ECONOMÍA ES VITAL PARA NO REITERAR ERRORES DEL PASADO.
EL PECADO ORIGINAL
DE LA ECONOMÍA
ARGENTINA
por Aldo Ferrer
para Le Monde diplomatique
La encrucijada en
la que se encuentra la economía argentina tiene su raíz en la restricción
externa de divisas, resultado de un modelo productivo desequilibrado, altamente
dependiente de las importaciones y poco innovador. Un repaso de la historia
económica del país permite entender cómo se llegó a la situación actual.
Después de la
crisis terminal del 2001/2, el cambio de rumbo de la política económica
argentina permitió recuperar la producción y el empleo, reestructurar la deuda
externa, cancelar la deuda pendiente con el FMI y atender necesidades sociales urgentes.
En el nuevo escenario, reaparecen antiguos problemas vinculados a la naturaleza
de su estructura productiva y a los vínculos de la economía nacional con su
contexto externo. Recordemos los antecedentes del problema.
La historia
Bajo el modelo de
la economía primaria exportadora, inaugurado a mediados del siglo XIX y
clausurado con la crisis mundial de los años treinta, los pagos internacionales
eran la correa de transmisión entre el ciclo económico mundial y la actividad
económica interna. Sin embargo, no existía una insuficiencia crónica de divisas
para sostener ese régimen de acumulación y crecimiento. En el plano
institucional, desde la presidencia de Mitre hasta el golpe de Estado de 1930,
la política se desenvolvió en el marco de las reglas de la Constitución,
perfeccionadas bajo la Ley Sáenz Peña. No existieron, pues, restricción externa
ni turbulencias institucionales que trabaran ese modelo de desarrollo de la
economía argentina.
El problema se
instaló en 1930, con la crisis mundial y el epílogo del modelo agroexportador,
en el contexto de un golpe de Estado, el 6 de septiembre de 1930, que abrió un
prolongado período de inestabilidad institucional que llegó hasta 1983.
Comenzaba, en aquel entonces, la Industrialización por Sustitución de
Importaciones (ISI), con dos rasgos principales. Por una parte, una elevada
proporción de insumos y equipos importados en la producción manufacturera. Por
la otra, una baja capacidad de exportaciones de bienes de origen industrial. Es
decir, la ISI operaba con un desequilibrio en su balance de pagos
internacionales. Esto es, existía lo que se denomina Déficit en el comercio
internacional de Manufacturas de Origen Industrial (DMOI). En una primera fase,
la producción industrial permitió ahorrar divisas, disminuyendo el coeficiente
importaciones/PBI del 25% en 1929 al 10% hacia 1950. Este último resultó un
piso de largo plazo. El DMOI se pagaba con el Superávit del comercio de
Productos Primarios (SPP).
A partir de la
crisis mundial de la década de 1930, debido a la convergencia de factores
internos y externos, el SPP entró en un prolongado período de estancamiento. En
consecuencia, las fases de expansión de la actividad industrial y,
consecuentemente, de aumento de DMOI, tropezaban con un “cuello de botella” en
el balance de pagos. Una vez que se agotaban las posibilidades de
endeudamiento, el epílogo era el ajuste para restablecer el equilibrio perdido.
Hasta 1976, la
deuda había sido una respuesta a las insuficiencias transitorias del balance de
pagos y resultado de la característica estructural de la economía argentina, es
decir, aquel déficit del período de la ISI (el DMOI). En 1976, en el marco de
la globalización financiera internacional, la dictadura interrumpió el
crecimiento manufacturero e introdujo un cambio radical en la naturaleza de la
restricción externa. La apreciación del tipo de cambio y la liberación de la
tasa de interés y del movimiento internacional de capitales insertaron
plenamente a la economía argentina en la dinámica de especulación financiera
global. Esta estrategia provocó el aumento incesante y acumulativo de la deuda
externa.
La era neoliberal
A partir de 1976,
la política económica quedó subordinada a la refinanciación de la deuda. En
tales condiciones, la disponibilidad de divisas surgía del acceso al crédito
internacional, y no del comportamiento de la economía real. El stop and go de
la economía real bajo la ISI pasó a ser el stop and go de la especulación
financiera. Al final, la macroeconomía estalló bajo el impacto de los
crecientes e inmanejables déficits del balance de pagos y de las finanzas
públicas. En 1983 culminó la experiencia iniciada en 1976. Los desequilibrios
fiscal y externo eran entonces insoportables, como volverían a serlo, más
tarde, en el epílogo de la misma estrategia llevada a cabo durante la década de
1990, que desembocó en la crisis terminal del 2001.
El Gobierno de
Alfonsín condujo al país a su reencuentro con la democracia pero no logró
escapar de la deuda, agravada por los desfavorables términos de intercambio. En
la década siguiente, los años noventa, el gobierno de Menem culminó la
transformación iniciada en 1976. Adhirió incondicionalmente al paradigma
neoliberal con más profundidad que cualquier otro país de América Latina y del
resto del mundo. Definitivamente, la marcha de la economía quedó subordinada al
movimiento de capitales especulativos. Al mismo tiempo, la venta de los
principales activos públicos transfirió el petróleo, las telecomunicaciones, la
energía, los transportes y otros recursos principales a manos privadas
(principalmente filiales de corporaciones transnacionales).
Una vez concluida
la crisis de la deuda latinoamericana, los ingresos por las privatizaciones,
sumados al reinicio de la corriente de capitales especulativos, provocaron un
auge inicial de la economía. En este escenario, en el marco de un mercado
libre, el tipo de cambio fijo en paridad con el dólar permitió estabilizar el
nivel general de precios. Pero el desequilibrio se multiplicaba con la
apreciación del peso, la pérdida de competitividad de la producción nacional y
el pago de los servicios de la deuda. El apoyo del FMI y los “canjes y
megacanjes”, generaron rentas extraordinarias para los intermediarios. Como lo
había anticipado el Grupo Fénix, de la Universidad de Buenos Aires, en
septiembre de 1991, el sistema se encaminaba inexorablemente al derrumbe de la
seguridad jurídica, es decir, de los contratos entre residentes denominados en
dólares y al default sobre la deuda externa.
Si bien la
restricción externa bajo la ISI había impedido un crecimiento a la altura del
potencial del país, el alcanzado fue considerable y permitió una mejora del
bienestar general. En cambio, bajo el paradigma neoliberal, los períodos
1976-1983 y 1989-2001 fueron los peores de la historia económica argentina, con
un dramático deterioro del empleo y las condiciones sociales.
La recuperación
A la salida de la
catástrofe neoliberal, la economía argentina, que había entrado en default,
comenzó a operar con un sustantivo superávit de los pagos internacionales.
Contribuyeron en tal sentido la fuerte caída de las importaciones –resultante
de la depresión de la actividad industrial–, el aumento de la producción
exportable de cereales y oleaginosas y sus manufacturas, la mejora de los
precios internacionales de la producción primaria y de sus términos de
intercambio, el superávit en el comercio de energía, la reducción de los
servicios de la deuda externa por el default y la modificación del
tipo de cambio. Esto último reabrió espacios de rentabilidad de actividades que
habían estado deprimidas por la apreciación del peso y tuvo una rápida
respuesta en el aumento de la oferta.
En este excepcional
cuadro de circunstancias, la abundancia de divisas permitió acumular reservas
internacionales, formular una propuesta propia de reestructuración de la deuda,
cancelar la pendiente con el FMI, recuperar la solvencia fiscal, aumentar las
importaciones y crecer sin restricción externa. Fue el “período dorado” del
“modelo”, donde se buscó promover la equidad, afianzar la soberanía y recuperar
un Estado nacional capaz de administrar el conflicto distributivo, impulsar el
desarrollo y defender el interés nacional dentro del orden mundial globalizado.
Sin acceso al crédito internacional, por la sanción de los mercados a la
heterodoxia de la resolución autónoma de la deuda externa impaga, la economía
creció fuertemente, afianzada en sus propios recursos.
Rápidamente, el
sistema fue alcanzando posiciones de ocupación plena de la capacidad productiva
y de la mano de obra. La estructura productiva desequilibrada volvió, entonces,
a revelar su “pecado original”: la restricción externa. A partir del 2007 se
duplicó el Déficit del comercio internacional de Manufacturas de Origen
Industrial (DMOI), concentrado en los sectores de autopartes, complejo
electrónico, bienes de capital y productos químicos. Al mismo tiempo, el
superávit energético se transformó en déficit. Y el déficit del turismo con el
exterior agregó, a su vez, su aporte al problema. En tales condiciones, el
crecimiento de la economía depende de la magnitud del Superávit del comercio de
Productos Primarios (SPP), y el límite del Déficit en el comercio de
Manufacturas de Origen Industrial y de Energía (DMOI/E) es el propio SPP. En un
sentido más amplio, ése es, también, el límite del nivel de actividad
industrial posible, de la inversión y de la tasa de crecimiento. Esto mismo
constituye un rasgo de la vulnerabilidad del sistema. El SPP depende, por una
parte, de los cambios en los mercados internacionales de productos primarios y,
por el lado de la oferta, de otros factores, como los climáticos, que afectan
los saldos exportables.
Si el desequilibrio
sistémico entre el DMOI/E y el SPP persiste, el sistema puede entrar en
turbulencias severas que culminen con un ajuste masivo de las principales
variables económicas y una severa contracción de la actividad. Un escenario
extraordinariamente propicio para el “golpe de mercado”. Se corre el riesgo de
quedar atrapados en la disputa distributiva y el reparto del poder, dentro de
una estructura productiva desequilibrada. Puede reaparecer, entonces, la visión
neoliberal, con su estrategia de aliviar la restricción externa por la vía del
crédito internacional, con las consecuencias ya conocidas, o de aceptar
créditos de proveedores que sustituyen producción interna posible por
importaciones. Riesgos que deberían evitarse enfrentando con firmeza las causas
estructurales del problema, fortaleciendo los equilibrios macroeconómicos y
afirmando el convencimiento de que el lugar más rentable y seguro para invertir
el ahorro interno es nuestro propio país.
Recordemos que la
causa fundamental de la restricción externa es el DMOI, y su origen, la
subindustrialización y la débil participación de la industria argentina en el
proceso innovativo. El hecho se refleja, también, en otras debilidades de la
estructura productiva, tales como los desequilibrios entre las economías
regionales del territorio nacional, las asimetrías de productividad entre los
diversos sectores industriales y, dentro de cada uno de ellos, la elevada
participación de la informalidad del mercado de trabajo. La
subindustrialización determina la existencia, según la expresión de Marcelo
Diamand, de la “estructura productiva desequilibrada” y la supuesta antinomia
campo/industria.
Una estrategia a
futuro
La eliminación de
la restricción externa es condición necesaria para que la inclusión social, que
es el objetivo fundamental del desarrollo, se sustente en la movilización del
potencial de crecimiento del país. Este último está fundado en la magnitud del
territorio y los recursos naturales y, como lo revelan las actividades del
INVAP y la extraordinaria transformación tecnológica del campo, en la capacidad
de gestionar el conocimiento.
La resolución de la
restricción externa se despliega en varios campos fundamentales, que incluyen
los siguientes:
Argentinización de
la economía nacional. Es necesario el fortalecimiento de las políticas públicas
y de la participación de los intereses privados locales en la estructura
productiva. Con el grado de extranjerización actual de la estructura productiva
del país, la formación de una economía industrial integrada y abierta es
inconcebible.
En todos los países
exitosos, el protagonismo de la transformación descansa en el Estado y las
empresas nacionales. El Estado crea las condiciones necesarias para la
inclusión social, el desarrollo científico-tecnológico y la apertura de
espacios de rentabilidad que movilicen la capacidad de innovación y creación de
riqueza de las empresas nacionales.
En este escenario,
la presencia de filiales de corporaciones transnacionales puede contribuir a la
participación en los segmentos tecnológicos avanzados de las cadenas
transnacionales de valor y el acceso a los mercados internacionales.
Precisamente, éste es el problema con las filiales en Argentina y en América
Latina, puesto que aquí están orientadas a producir para el mercado interno y a
insertarse en los segmentos secundarios (tecnológicos y de valor agregado) de
las cadenas transnacionales de valor. En consecuencia, el déficit de las operaciones
internacionales de las filiales es un importante componente de la restricción
externa. Es necesario, por lo tanto, crear un nuevo modus vivendi con las
filiales, con incentivos que las orienten hacia los mismos comportamientos que
mantienen, inducidas por las políticas públicas, en las economías emergentes de
Asia.
El tercer elemento
de la estrategia de argentinización radica en el pleno desarrollo del
denominado “triángulo de Sábato”. Es decir, la estrecha relación entre el
sistema nacional de ciencia y tecnología, la producción y el Estado. En este
terreno, la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva y las políticas del nuevo organismo constituyen un paso importante
en la dirección necesaria.
Desarrollo
industrial. Cerrar la brecha de las MOI implica la transformación de la
estructura manufacturera del país. Es preciso incorporar las actividades de
mayor valor agregado y contenido tecnológico. Ésta es la base para fortalecer
la capacidad competitiva en los sectores de frontera, que constituyen las áreas
más dinámicas del comercio internacional en las cuales, precisamente, se
verifica el déficit de las MOI. Para lograr tales fines es preciso replantear
la estrategia de sustitución de importaciones y actuar con la audacia necesaria
para proponerse objetivos que parecen impensables e incorporar el “compre
nacional” también al desarrollo de la infraestructura.
Es preciso
abandonar el viejo concepto de la “sustitución de importaciones”, que implica
reemplazar importaciones actuales por producción interna, mientras se
acrecientan, en mayor medida, las importaciones de los nuevos bienes y
servicios resultantes del incesante progreso técnico. Esto desemboca, como lo
revela la experiencia argentina, en la brecha creciente del comercio de MOI y
la restricción externa. No alcanza con sustituir el presente, es preciso
sustituir el futuro con talento argentino.
Debe rechazarse la
postura de resignación frente a la inercia de la estructura productiva
desequilibrada que implica suponer, por ejemplo, que en el complejo electrónico
la única actividad local posible se reduce al ensamblaje de componentes
importados. O, asimismo, que lo mejor que puede lograrse en el sector
automotriz es producir autopartes de menor contenido de tecnología. Porque, en
efecto, es inconcebible avanzar hacia la frontera tecnológica del sector en un
sistema hegemónico de filiales en el cual la actividad local no incluye la
innovación de frontera. Es imposible cerrar el déficit de MOI en autopartes sin
un profundo proceso innovador, y éste, a su vez, no puede alcanzarse sin la
presencia de una empresa automotriz integrada nacional que innove, produzca
motores, incorpore autopartes de alta tecnología de PyMES, atienda la demanda
más dinámica de vehículos dentro del mercado interno y acceda al internacional.
En este aspecto, la
experiencia de las economías emergentes de Asia es ilustrativa. Comenzaron el
desarrollo de la actividad automotriz después de Argentina, pero instalaron
empresas nacionales que compiten en el mercado mundial con las grandes marcas
europeas y norteamericanas, son impulsoras del cambio técnico y de la
integración de las respectivas economías nacionales, participan en los
segmentos avanzados de las cadenas internacionales de valor y son fuente importante
de los ingresos de divisas. Argentina cuenta con los medios materiales y
humanos para realizar una experiencia semejante. Un país como el nuestro, capaz
de producir, por ejemplo, reactores nucleares de investigación, dispone del
talento necesario para llevar a cabo tal empresa. El desarrollo de una o más
empresas locales en el sector automotriz ampliaría sus posibilidades en el
marco de la cooperación con Brasil y el espacio regional.
La responsabilidad
del Estado en el desarrollo de la infraestructura de transportes,
comunicaciones y energía le confiere un papel primordial en el impulso al
desarrollo industrial y la resolución de la restricción externa. En este
terreno, fue ejemplar el desarrollo, bajo el liderazgo de Jorge Sábato, de las
centrales nucleares, con la máxima participación posible de componentes
–materiales y humanos– argentinos. Durante mi desempeño como ministro de Obras
y Servicios Públicos, en 1970, se elaboró un plan de desarrollo del sistema
ferroviario, concebido –así fue propuesto– como un plan “ferroviario
industrial”. Es decir, la orientación del poder de compra del Estado y su
influencia en la inversión privada, vinculando el planeamiento y la ejecución
de los proyectos con la industria nacional. Este objetivo debería estar siempre
presente en las políticas públicas. Siguiendo con el ejemplo del sector
ferroviario, la reciente adquisición en China de material producible en el país
es un reflejo indirecto de la restricción externa. Si se contara con las
divisas y el financiamiento propios necesarios para maximizar la participación
local en el desarrollo ferroviario, se descartaría la tentación de la compra de
material “llave en mano”, que sustituye a la producción interna.
Los recursos
naturales. La agregación de valor y tecnología contribuye al desarrollo
industrial y tecnológico, diversifica la oferta para el mercado interno y
aumenta el valor de las exportaciones de bienes de origen primario. La
producción agropecuaria ha experimentado un extraordinario proceso de
transformación y ha aumentado sus volúmenes y saldos exportables. El aumento de
la participación de los componentes de producción localen las cadenas de valor
impulsa actividades de alta densidad tecnológica en diversos sectores. La
bioeconomía, incluyendo el aprovechamiento de la biomasa, es uno de los pilares
de la economía nacional. Asimismo, la recuperación del autoabastecimiento de
hidrocarburos constituye una contribución secundaria pero importante para
resolver la insuficiencia de divisas.
El papel histórico
cumplido por el agro permitió acumular un respetable acervo científico y
tecnológico, además de una capacidad de gestión de los recursos y de integrar
la cadena de valor agropecuaria al desarrollo del país. No sucede lo mismo con
el sector minero, de creciente importancia a medida que se revela la amplitud
de los recursos naturales existentes. La herencia neoliberal incluye la
provincialización en el dominio de esos recursos (dispuesta en la reforma de la
Constitución de 1994) y una legislación minera propia de países periféricos,
sin estrategia de desarrollo nacional. La reforma constitucional fracturó la
unidad de intereses de la Nación en la explotación de sus recursos y la
convirtió en los intereses locales de cada provincia. Dispersó, en
consecuencia, el poder decisorio de las políticas públicas entre el Estado
nacional y los provinciales, obstaculizando la formulación de una política
nacional que, necesariamente, descansa en el Estado nacional en cooperación con
los gobiernos provinciales. En ese marco, la legislación minera existente
viabilizó inversiones extranjeras que explotan los recursos, los exportan en su
condición primaria y se apropian de gran parte de la renta minera y de la
totalidad del valor agregado por la transformación posterior, en el extranjero,
de tales recursos. Atendiendo al respeto de las normas del estado de derecho,
está pendiente el replanteo de la explotación de los recursos mineros, que
pueden cumplir un papel fundamental en el desarrollo del país y la remoción de
la restricción externa.
Dicha restricción
define el futuro de la economía argentina y su inserción en el orden mundial.
Es posible, a través del aumento de los excedentes de la producción primaria y
el autoabastecimiento energético, extender el límite del crecimiento de la
estructura productiva desequilibrada. Es decir, cuanto mayor sea el SPP, mayor
el déficit posible del comercio de MOI. Dentro de la actual estructura
productiva desequilibrada, el SPP es el límite del crecimiento de la industria.
En tal sentido, puede afirmarse, respecto de la relación campo/industria, que
el presente de la industria argentina depende del campo. Pero el futuro del
campo depende de la industria, porque, sin ella, subsiste una economía incapaz
de incorporar plenamente la ciencia y la tecnología y generar pleno empleo a
niveles crecientes de productividad, ganancias y salarios.
El corto plazo
En el contexto del
cambio de las condiciones de los pagos internacionales señalado, la progresiva
apreciación del tipo de cambio y la inyección de gasto público en una situación
cercana al pleno empleo de la capacidad productiva y la mano de obra generaron
el actual escenario de incertidumbre y el deterioro de las expectativas. Esto
se reflejó en el aumento de las presiones inflacionarias y la fuga de
capitales.
Los controles
adoptados para enfrentar la insuficiencia de divisas determinaron la aparición
de un mercado paralelo y un escenario propicio a la especulación. En enero de
este año, la fuerte devaluación del peso y el aumento de la tasa de interés,
junto al objetivo de aumentar el superávit primario previsto en el presupuesto
de 2014, indican un cambio en la estrategia del gobierno para enfrentar la
insuficiencia de divisas y las presiones inflacionarias.
El manejo de estas
dificultades cuenta con varios factores a favor. Por una parte, el
desendeudamiento y la razonable solidez del nivel de actividad, las
exportaciones y el empleo. Por la otra, la consolidación de las instituciones
democráticas, dentro de las cuales necesariamente se procesará el desempeño de
la economía argentina. Son circunstancias radicalmente distintas a las que
imperaron en el pasado y culminaron en crisis terminales en 1983 y 2001.
Fuente: Le Monde
diplomatique
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